znat_kak (znat_kak) wrote,
znat_kak
znat_kak

От Госплана через безвременье к Общественному Госплану

3 ноября 16:00
inance
ЧАСТЬ 1


Во втором крупнейшем регионе Сибири, Иркутской области (губернатор Сергей Левченко, член КПРФ), стартует [ 1 ] эксперимент по воссозданию аналога советского Госплана. Он должен начать действовать с 1 января 2019 года — документ, утверждаемый на пять лет, станет дополнением к уже существующим инструментам планирования.


Инициатива принадлежит региональным властям, которые с помощью пятилеток надеются улучшить экономические показатели региона и решить ряд проблем. В частности, ставится задача увеличить долю обрабатывающей промышленности в валовом региональном продукте (ВРП), ввести надбавки бюджетникам в зависимости от их квалификации, реализовать ряд инвестиционных проектов. Несмотря на то, что Иркутская область стала одной из первых в стране по приросту налоговых поступлений и инвестиций, темпам развития экономики, она же стала одним из лидеров по уровню бедности. Пятилетнее планирование по замыслу региональных властей должно помочь сконцентрировать ресурсы на решение самых острых проблем, увязать различные намерения в одну стратегию с ясными целевыми показателями и сроками исполнения. Почему и зачем региональные власти в целях социально-экономического развития регионов переходят на советский успешный метод — госпланирование, и почему на федеральном уровне не продвигается системный принцип планирования развития страны на перспективу в отличие от Запада и других стран, об этом наша статья.

С началом экономических реформ после развала СССР в России была разрушена старая система планирования. Долгое время страна оставалась в режиме оперативного «ручного» регулирования. Сейчас постепенно в ряде регионов начинается восстановление плановых методов ведения экономики, но на новой основе. Какие шаги сделаны Россией в этом направлении? В чём состоит специфика региональных плановых систем?

В настоящее время вопросы планирования российской экономики становятся всё более актуальными. Постепенно разрушаются надежды на всесилие рыночных регуляторов и приходит понимание необходимости создания новой системы стратегического планирования. Теоретические дискуссии о том, какой должна быть новая система планирования, ведутся уже давно. Однако практические шаги по её созданию, пусть даже на новой основе, предприняты сравнительно недавно. Один из таких примеров — Иркутская область.

При этом стоит отметить, что разработанная система госпланирования позволяет собирать [ 2 ] мнения с мест, то есть основывается на предложениях и потребностях, внесённых главами муниципальных образований Иркутской области, представителей бизнеса и других социальных групп. Это резко отличает региональные пятилетки от тех стратегий, которые спускаются из федерального центра, часто без оглядки на местные особенности. Впрочем, решение иркутских властей уже подверглось критике и вот почему.

Зачем это нужно

Иркутскую инициативу некоторые критики называют популизмом, т.к. якобы и без неё существует множество стратегий, которые нужно просто выполнять, без создания новых. Действительно, стратегий в России много и среди них есть весьма толковые. Но как правило они не связаны между собой, а зачастую и противоречат друг другу. Иркутская пятилетка нужна как раз для того, чтобы собрать воедино разные элементы, в том числе задачи из майских указов и привести их в порядок, выработав механизмы реализации.

Против инициативы введения госплана выступают иркутское отделение партии «Единая Россия» и местное законодательное собрание. По словам председателя Иркутского регионального парламента, госплан противоречит законодательству России о стратегическом планировании. Они делают ссылку на то, что в соответствии с порядком рассмотрения подобных инициатив стратегии регионов должны согласоваться Минэкономразвития РФ, то есть, во главу ими ставится выполнение указаний федерального центра, а не инициатив населения, как это прописано в Конституции РФ.







Критикуют иркутские пятилетки и чисто с идеологических позиций. Говорят, что это возврат к советским практикам, которые не сработают в современных условиях и, вообще, всё это не допустимо по идейным соображениям. Действительно, пятилетнее планирование в СССР было основой государственного управления, однако не все знают, что применялось оно и другими странами, даже капиталистическими. Более того — успешно применяется и в наши дни.

«Только не трогайте Госплан»


Так заклинал ельцинско-гайдаровских реформаторов известный американский экономист, иностранный член АН СССР Джон Гэлбрейт ( один из видных экономистов-теоретиков XX века,1908 — 2006). Не послушали…







Джон Гэлбрейт

Заметки на полях

Джон Гэлбрейт критически относился к утверждению о том, что на экономическом рынке силы равны и находятся в свободной конкуренции. Он придерживался мнения, что общество потребления приводит к экономическому дисбалансу. И это обусловлено тем, что слишком много ресурсов задействовано в производстве товаров для потребления и совсем мало для общественных нужд, развития инфраструктуры.

Также он критиковал мнение защитников монетаризма, что затраты государства могут привести к снижению безработицы. Его взгляды касательно развития общества были в согласии с учением экономического характера Кейнса, изложенного в книге «Общество изобилия». В ней документально подтверждалась тенденция создания частного великолепия и нищеты общественной путём образования свободного рыночного капитализма. Он был уверен в роли правительства в планировании экономики.

Он уверял, что мотивация больших корпораций зависит от влияния ведомственного управления. Ими управляет желание обрести безопасность, расшириться, а не стремление получить максимальную прибыль. Рекламу он воспринимал как средство достижения власти в определённой области и закрепления экспансии. С другой стороны развитие корпораций сдерживается уравновешенной силой, то есть профсоюзами, другими фирмами, потребительскими группами, а также правительством. Также он считал, что в условиях современной экономики женщины стали собой представлять класс завуалированной прислуги. В 70-х годах будущее человечества предстало не в лучшем свете, и Гэлбрейт вместе с З.Бжезинским, Фурастье и Тоффлером стали создателями «Римского клуба».

Деятельность организации заключалась в анализе перспектив, возможностей и планировании развития цивилизации настоящего времени.

Намного раньше, в 1948 году Нобелевский лауреат Альберт Эйнштейн утверждал, что

«наступит день, когда все нации будут благодарны России за то, что она продемонстрировала практическую осуществимость планового хозяйства».

Датой рождения Госплана было 22 февраля 1921 года, когда вышло положение Совнаркома о создании при Совете Труда и Обороны общеплановой комиссии

«для разработки единого общегосударственного хозяйственного плана на основе плана электрификации и для общего наблюдения за осуществлением этого плана».

Первым хозяйственным планом был продовольственный. И это понятно: после Гражданской войны Ленин ориентировал Госплан на работу над неотложными вопросами ликвидации разрухи (продовольствие, топливо, транспорт). Затем, в 1928, была создана единая система разделов и показателей пятилетнего плана, ставшая основой первой пятилетки. Начиная с 1928 года и в течение 70 лет экономика СССР направлялась пятилетними планами.

Под руководством Госплана в кратчайшие сроки была осуществлена индустриализация страны: из аграрной СССР превратился в ведущую индустриальную державу. Лишь несколько цифр: за годы первой пятилетки было построено полторы тысячи крупных предприятий, в том числе, Магнитогорский и Кузнецкий металлургические комбинаты, Сталинградский и Харьковский тракторные заводы, АЗЛК в Москве и ГАЗ в Нижнем Новгороде. Результатом второй пятилетки стал ввод 4500 крупных промышленных предприятий.

Без Госплана СССР не была бы возможна эвакуация промышленности во время Великой Отечественной войны и её мобилизация, а значит — и Победа. Не было бы атомной промышленности и освоения космоса, словом, всего того, чем мы до сих пор гордимся и что постоянно вспоминаем.

Для разработки планов Госплан привлекал Академию наук, научно-исследовательские и проектные институты, конструкторские бюро, а также отдельных учёных, специалистов и передовиков производства. Прорабатывались и прогнозы, которые носили кратко-, средне‑ и долгосрочный характер. Некоторые из них, например, прогнозы запасов полезных ископаемых, численности населения и другие, включались непосредственно в планы. Постановления Госплана были обязательны для исполнения всеми министерствами и ведомствами. Безусловно, и тогда, и сегодня специалисты не склонны идеализировать работу Госплана — были и просчёты. И всё-таки экономисты сходятся в одном — разработанные Госпланом СССР 12 советских пятилеток были ощутимыми ступенями экономического и социального прогресса, вывели Советский Союз на положение второй сверхдержавы мира.

Особенно успешно работал Госплан при Николае Байбакове (1955 — 1957; 1965 — 1985), который более 20 лет возглавлял ведомство. Вот как вспоминает о нём ныне покойный Юрий Белик — старший научный сотрудник НИЭИ при Госплане СССР (этот институт был ликвидирован в 1991 году):

«Сам процесс планирования, его организация и методология постоянно совершенствовались, особенно при Байбакове — председателе. По мере роста масштабов производства и усложнения связей в народном хозяйстве разработка планов сложившимися методами становилась всё более трудной, часто даже непосильной. Поэтому по инициативе А.Н. Косыгина, реализованной Н.К. Байбаковым, в начале семидесятых годов Госплан приступил к формированию автоматизированной системы плановых расчётов (АСПР). Она была спроектирована и создана силами Главного вычислительного центра, отделов Госплана и его институтов с участием большого числа организаций, министерств, ведомств и союзных республик. К 1985 году были задействованы две очереди АСПР, что позволило поднять качество технологии планирования на совершенно новый уровень. Впервые в практике Госплана плановые проектировки стали многовариантными. При проведении вариантных расчётов была реализована отечественная экономико-математическая модель межотраслевого баланса. За её разработку группа ученых НИЭИ Госплана во главе с его первым директором академиком А.Н. Ефимовым (1908 — 1987) была удостоена Государственной премии СССР (1968)». [ 7 ]







О Госплане читайте наши статьи «Госплан в развитии СССР и почему его ликвидировали либералы» [ 3 ] и «Госплан — Генштаб советской экономики» [ 4 ] , о межотраслевом балансе «ЖЗЛ: В.С. Немчинов — разработчик балансового метода экономического развития СССР» [ 5 ].

Рыночный госплан


Западные страны стали всерьёз задумываться о госпланировании после «Великой депрессии» в США, которая показала, что т.н. «рука рынка» хоть и должна, но вовсе не обязана делать всех богатыми и счастливыми. В то время, как западный мир страдал от невиданного кризиса, промышленность и экономика СССР развивалась быстрыми темпами. На этой волне в западном мире большую популярность получили идеи экономиста Джона Кейнса, который обосновывал необходимость государства вмешиваться в экономику путём регулирования налогов и осуществления госинвестиций. Первой дрогнула Франция, которая уже 1946 году приняла т.н. «рыночный план» и основала комиссариат, за него отвечающий. Следом жить по пятилеткам стали Нидерланды, Португалия, Италия, Япония, Бельгия, Греция, Ирландия, Турция и Испания.

Однако уже к 80-ым годам от госпланирования начали отказываться по причине ускорившейся глобализации. Информационный обмен начал ускоряться, а реальность слишком сильно расходиться с планами, под которые не было необходимых вычислительных мощностей. Впрочем, это продолжалось недолго и планирование возродилось, наверное, в самой неожиданной стране — США.

Догнать и перегнать


Первыми применять стратегическое планирование в «цитадели демократии» стали крупные корпорации. В них под стратегию [ 15 ] развития компании каждый отдельный департамент представлял свой план, за выполнение которого нёс ответственность (!) глава департамента. Такая схема оказалась эффективной и её решили перенять и для управления государством. Уже в 1993 году в США был принят закон, который сделал обязательным для всех федеральных ведомств подготовку стратегических планов, «включающих период не менее пяти лет с необходимостью обновления и пересмотра раз в три года». С тех пор такие планы стали обязательным атрибутом не только для федеральных ведомств, но и для ведомств отдельных штатов.

Вслед за США к госпланированию стали возвращаться и страны Западной Европы. Сегодня это осуществляется даже на уровне Европейского союза — там используются семилетние периоды, есть шестилетнее планирование в Иране. Пятилетки сохранились в Китае, Индии и Японии.

Заметки на полях

Рекомендательно-прогнозное (индикативное) планирование с успехом и не первый год используется в Индии, КНР, Бразилии, Венесуэле, ЮАР, Южной Корее, странах Скандинавии и Юго-Восточной Азии. А также в Белоруссии и Туркмении, Казахстане и Узбекистане, Израиле и Пакистане. Как и в Японии, Канаде, Австралии и Новой Зеландии, малых государствах Европы, в большинстве членов ОПЕК, включая Иран и Саудовскую Аравию…

Поясним, что индикативное планирование основано прежде всего на данных национального межотраслевого баланса (МОБ) и на рассчитанном по формуле МОБ прогнозе спроса-предложения на мировом рынке. Причём опыт пятилетнего планирования в СССР (директивного) и Югославии (индикативного) ныне совмещается в ряде упомянутых стран. И социально-экономическая ситуация в них куда лучше, чем там, где главенствует неолиберальная модель (типа — рынок всё сам отрегулирует).

Глава Тайваня Чан Кайши в конце 40-х годов прямо призывал использовать опыт СССР:
«Давайте присмотримся к планомерному развитию советской промышленности, когда за короткий период эта страна поэтапно превращалась в индустриальную. Благодаря чёткому планированию всех компонентов промышленного развития». Тайвань, а за ним Южная Корея, Сингапур пошли этим путём, в итоге став «азиатскими драконами». [ 13 ]

Смежный пример — Саудовская Аравия, которая не очень-то в отличие от России опасается падения мировых цен на нефть. Ибо в стержневых отраслях страны, остающихся государственными: перерабатывающей, пищевой, химической, трубопроводном и железнодорожном транспорте, жилищном строительстве, применяется с некоторыми модификациями советская система планирования. А например, в Японии «государственное управление экономического планирования» при правительстве существует с 1937 года.

Весьма примечательно мнение известного социолога Александра Зиновьева:
«Критиковали СССР за плановую экономику. А теперь даже антикоммунисты признают, что плановости в западной экономике фактически даже больше, чем было в СССР». [ 13 ]


Слабости современного стратегического планирования в России


Как отмечает большинство специалистов-практиков, основной недостаток современного планирования — это отсутствие единой системы макроэкономического планирования, которая базировалась бы на универсальной методологии стратегического планирования и в которой все виды планирования были бы увязаны друг с другом. Более того, функционирование такой системы пока не подкреплено законодательными и нормативно-правовыми актами. Стоит отметить, что хоть и принят в 2014 году единый закон о стратегическом планировании [ 6 ] , но не определена его взаимосвязь с Бюджетным кодексом РФ, регламентирующим финансирование социально-экономического развития субъектов федерации всех уровней.

Отсутствие чётко выстроенной вертикали «Стратегия — план реализации стратегии — ведомственные целевые программы» приводит к существенным просчётам при реализации программ и неэффективным тратам финансовых ресурсов.

Заметки на полях

Вместо Федерального закона от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который не конкретизировал правовой статус концепций и стратегий социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, в 2014 году принят федеральный закон от 28 июня 2014 года 172-ФЗ «О стратегическом планировании». Прошло 4 года, и можно сделать следующие выводы:

→ Закон о стратегическом планировании есть, но толку от него пока нет.

→ В стратегическом планировании отсутствует внятная методология.

→ Органы исполнительной власти заняты преимущественно тактическим решением острых проблем. Функция стратегического планирования реализуется бессистемно, на среднесрочную и краткосрочную перспективы, что не позволяет сделать действующие акты реальными стратегическими инструментами управления.

→ Отсутствие долгосрочного планирования привело к тому, что подавляющее большинство проблем во всех сферах жизнеустройства страны остались за последнее десятилетие нерешёнными.

→ Отсутствуют политические механизмы и институты, обеспечивающие ответственность органов исполнительной власти за результаты своей деятельности. Это негативно влияет на любую сферу государственного управления и, в частности, это тормозит развитие стратегического планирования.

→ Дефолт 1998 года был обусловлен отсутствием среднесрочного прогнозирования. Срок отсутствия прогнозирования и планирования можно исчислять с 1991 года, то есть до дефолта прошло 7 лет, и эти 7 лет тоже не были спокойными в плане экономики (мягко говоря).

Сегодня с 1991 года прошло 27 лет, и уже можно говорить о глубоком системном кризисе, ситуативном и случайном регулировании практически во всех сферах госуправления, в основном опираясь на Послания и майские указы Президента. И на этом фоне после принятия закона четыре года мы живём фактически без государственного стратегического планирования — по старым разрозненным концепциям и стратегиям.

Что касается регионального планирования, то зачастую оно рассматривается не как необходимая компонента совершенствования системы регионального управления, а как сильный инструмент в конкурентной борьбе с другими регионами за привлечение государственной финансовой поддержки и инвестиций. Практика регионального планирования показывает, что:


  • имеет место изолированный характер разработки региональных стратегий и недоучёт интересов и конкурентных преимуществ соседних регионов;

  • многие региональные стратегии имеют исключительно производственную направленность в ущерб социальной, в них слабо проработаны вопросы ресурсного обеспечения стратегических направлений развития, слабо используются стратегические программы развития крупных корпораций;

  • отсутствует необходимая и качественная информационная база и специальные мониторинговые системы для эффективного сопровождения всей системы стратегического планирования,

  • а также мониторинг и оценка хода реализации и эффективности региональных программ.

Необходимость организации постоянного мониторинга ощущается и на муниципальном уровне. Практика показывает, что без мониторинга и возможности корректировки программ (в ходе их выполнения) невозможна эффективная реализация намеченных ориентиров развития. Из-за неэффективной координации деятельности территориальных органов федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления недостаточно отработаны механизмы реализации межрегиональных и региональных стратегий.

Всё это говорит о том, что сегодня отсутствует собственно процесс организации планирования как таковой, а также его методология. Необходимость его организации на всех уровнях — одна из насущных текущих задач, о которой говорят теоретики и практики планирования. Такая организация подразумевает также участие наряду с внешними экспертами по планированию и руководителей региональных органов власти, многие из которых на сегодняшний момент отстраняются от процесса стратегического планирования.

Таким образом, наличие множества методологических, законодательных и организационных недоработок свидетельствует о том, что процесс формирования новой системы стратегического планирования не завершён. Его эффективность во многом зависит от заинтересованности властей всех уровней и крупного бизнеса наладить бесперебойное функционирование экономики и обеспечить прозрачность финансовых потоков.

По мнению экспертов, анализ стратегических и концептуальных документов [ 16 ] по всем сферам государственного управления показывает, что не существует ни одной сферы жизнедеятельности страны, ни одного направления государственного управления, которое не нуждается в тщательной, глубокой, профессиональной коррекции и оптимизации. Для большинства направлений государственной политики существуют официальные стратегические документы. Однако эти программные и доктринальные документы имеют характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических документов (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития.

Поэтому неслучайно глава Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев назвал экономику России полуфеодальной и отсталой. Об этом руководитель ведомства сообщил в интервью газете «Коммерсант». [ 8 ]

Попытки внедрения планирования сегодня


В России идея возврата к государственному планированию постоянно предлагается многими ведущими экономистами. Многие скажут, особенно финансово-экономический блок правительства России, что, мол, различные программы социально-экономического развития внедрялись у нас уже в 90-е годы, что в 2014 году был принят закон «О стратегическом государственном планировании» и т.д. Но работает он пока плохо — в первую очередь потому, что так и не введена персональная ответственность за срыв планов, многие положения закона входят в противоречия с другими законами, сохраняется дублирование полномочий должностных лиц и так далее.

Поэтому иркутская инициатива — это довольно смелая попытка подойти к госпланированию не сверху, а снизу. При этом власть региона добровольно берёт на себя риск быть первыми, а значит попасть под удар критики в случае малейшей неудачи — вот вам и персональная ответственность, которой не хватает в федеральном законе.

Если сибирская пятилетка окажется удачной, её опыт будет растиражирован на другие регионы, а это может в корне поменять всю систему управления в стране. Такая реформа не то что назрела, а перезрела, потому что страна готовится вкладывать триллионы в большие проекты и необходимо, чтобы все они были увязаны между собой, соответствовали нуждам регионов и не входили в противоречие с другими проектами.

Стоит отметить, что есть пока что слабые, но попытки, и в других регионах, где власть планирует свою деятельность на основании инициатив населения. Так в Свердловской области по поручению губернатора Евгения Куйвашева в марте 2017 года был организован сбор предложений жителей Свердловской области в проект народной программы «Пятилетка развития», которая состоит из пяти основных направлений. Это сохранение и развитие человеческого потенциала, развитие экономики региона, комфортная среда проживания, развитие малого и среднего бизнеса, а также развитие гражданского общества и местного самоуправления. В основу «Пятилетки» легли более 300 предложений, поступивших от представителей самых различных сфер жизни и деятельности региона. [ 9 ], [ 10 ]

Но таких примеров мало. Возникает вполне закономерный вопрос: а почему на федеральном уровне не выработана единая методология формирования планов развития? И тут надо вспомнить, что практически все законопроекты федеральных министерств разрабатываются западными консалтинговыми фирмами, поскольку своего ума, видимо, мало. И вот 13 апреля 2018 года в Государственную Думу был внесён законопроект о контрсанкциях и о наказании за исполнение санкций США в России, где главным пунктом, защищающим суверенитет нашей страны и о котором молчали все СМИ, был именно запрет на деятельность в России иностранных консалтинговых и аудиторских компаний (читайте нашу статью «Правила жизни для России от МВФ — повышение пенсионного возраста и НДС») [ 12 ] .







Но как и следовало ожидать, такой законопроект не был даже рассмотрен. Как связан данный законопроект и госпланирование? Не позволит коллективный Запад, чтобы в России возродилось снова государственное планирование, поскольку в планы заправил Запада и его ставленников в правительстве РФ не входит укрепление экономической мощи нашего государства. А потому на федеральном уровне и не вырабатывается методология организации государственного планирования. А потому лишь некоторые смельчаки-губернаторы пробуют пытаться управлять регионом на основе комплексного плана развития.

ПРОДОЛЖЕНИЕ

Tags: ОБЩЕСТВО, ПЛАНИРОВАНИЕ, ЭКОЛОГИЯ, ЭКОНОМИКА
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 0 comments